Unidade 2 – Participação Social

Participação social

Entender o princípio da participação social em governo aberto.

Considerações iniciais

Este princípio consiste em envolver diferentes setores da sociedade na busca por soluções. Pode incluir: cidadãos, empresas, organizações da sociedade civil, associações do setor privado, sindicatos, pesquisadores e cientistas, grupos de interesse, outros governos, organismos internacionais ou outros atores julgados importantes no processo.

Se, por um lado, o modelo legislativo usado pela maioria das democracias traz grandes avanços em representar a sociedade, por outro, encontra limites quando atua em temas específicos e não aproveita contribuições da sociedade, que vão além da opinião a respeito dos temas em debate. Por meio de estratégias de participação, democracias se tornam mais plenas e aumentam as capacidades estatais. Isso porque, elas permitem a contribuição direta das partes interessadas no desenho, execução e acompanhamento das políticas e serviços públicos.

As estratégias de participação, portanto, complementam as estruturas clássicas da democracia, como: eleições e pluralismo político, e direitos que a garantem, como direitos humanos e de associação.

É importante destacar que, quanto à participação, estamos falando de níveis diversos de interação com a sociedade.

A Associação Internacional para a Participação Pública propõe um espectro de participação em cinco níveis:

Informação

Manter a sociedade informada, de forma que esta possa entender os problemas, alternativas, oportunidades e soluções identificadas.

Consulta

Ouvir as preocupações e sugestões da sociedade acerca das alternativas apresentadas pelos governos; dar retorno a respeito do que foi decidido.

Envolvimento

Trabalhar com a sociedade para que as aspirações e preocupações estejam refletidas nas alternativas desenvolvidas para solucionar os problemas públicos.

Colaboração

Trabalhar em conjunto para analisar os problemas, desenvolver soluções e incorporar as diferentes perspectivas, tanto quanto possível.

Empoderamento

Envolver a sociedade no processo decisório e em todo o ciclo de políticas e serviços públicos, que inclui: identificação do problema, formulação de alternativas, priorização, tomada de decisão, implementação e avaliação.

A Recomendação da OCDE para Governo Aberto, por sua vez, traz uma versão simplificada desse espectro e reconhece três diferentes níveis de participação:

Informação

Relação de mão única, em que o governo produz e oferta informações para os atores interessados, seja de forma ativa ou passiva.

Consulta

Interação bilateral em que os atores interessados oferecem opiniões, sugestões e visões para o governo e vice-versa. É baseada em uma definição prévia do problema a ser abordado e requer que sejam ofertadas informações para a participação e retorno aos interessados, a respeito dos resultados do processo.

Engajamento

É quando os atores interessados têm a oportunidade de colaborar, ao longo de todo o ciclo das políticas públicas e/ou dos serviços (ou seja, da identificação do problema, formulação de alternativas, priorização, tomada de decisão, implementação e avaliação).

Quanto mais aprofundado o nível de participação, ou seja, quanto maior o engajamento, maior a possibilidade de se colherem os benefícios propostos pela cultura de governo aberto. Um governo que apenas informa não terá os mesmos resultados de um governo que engaja.

A participação pode ser estabelecida por diferentes modelos de interação, por exemplo:

Consultas públicas

Forma de receber opiniões e sugestões da sociedade, acerca de um tema pré-estabelecido. Geralmente, essas consultas são feitas de forma virtual. Também, estas podem funcionar como enquetes e ajudar a tomar decisões (o município de Canoas-RS, por exemplo, já consultou contribuintes acerca de obras em que gostariam de ver seus impostos aplicados).

Audiências

Estabelecem diálogo entre atores interessados e gestores ou autoridades para discutirem o desenho, a implementação ou o acompanhamento de políticas e serviços. São obrigatórias para a construção do orçamento. Com as novas tecnologias, essa modalidade, tipicamente presencial, pode ser adaptada para a forma remota ou mista.

Conselhos

Grupos de organizações ou atores do governo e da sociedade especialistas em um determinado assunto, nomeados por um período, com a finalidade de contribuírem no desenho, na implementação ou no acompanhamento de uma política ou grupos de políticas relacionadas ao tema. Algumas políticas exigem a criação de conselhos para tarefas específicas.

Outros órgãos colegiados

Órgãos colegiados oferecem grande oportunidade de construção de relações saudáveis entre governo e sociedade e permitem o desenvolvimento de iniciativas de longo prazo, especialmente, quando são constituídos de forma inclusiva, representativas e paritária. Há vários formatos de órgão colegiados, como grupos de trabalho, comitês e outros, mas o ponto-chave é a definição do seu papel, que pode ser: consultivo, deliberativo ou híbrido (assessora em alguns assuntos e decide acerca de outros).

Conferências

Encontros que têm por finalidade ouvir um grande número de partes interessadas, muitas vezes distribuídas geograficamente, para a construção de cenários, diretrizes, recomendações, estratégias ou outros documentos. Geralmente, os encontros têm caráter mais estratégico e acontecem em intervalos mais longos de tempo. Com as novas tecnologias, também é possível fazê-los de forma virtual ou mista.

Oficinas e espaços de cocriação

Encontros de organizações e atores do governo e sociedade que têm por objetivo desenvolver soluções de médio prazo para problemas identificados conjuntamente. Geralmente, é organizada com especialistas, que se envolvem no desenho, implementação e acompanhamento das propostas estabelecidas. Alternativamente, podem ser organizadas reuniões técnicas entre governo e especialistas para discutir problemas e alternativas.

Canais de comunicação

Redes sociais e canais de ouvidoria fornecem grande volume de dados acerca das demandas da sociedade e podem ser fortalecidos como canais diretos de diálogo e como provedores de indicadores a respeito das suas necessidades. É importante destacar que grande parte das redes sociais fornecem dados para análise.

Fomento ao reuso de dados

Governos podem incentivar a participação social por meio do reuso de dados para promover diversas inovações, inclusive a criação de soluções para melhorar a vida dos cidadãos. Por meio de concursos para o desenvolvimento de aplicativos (hackathons), de análises de dados (datathons) e outros formatos, é possível envolver a sociedade de forma concreta.

Estratégias e ações de participação social dependem, necessariamente, da existência de espaço cívico. Sem este, a representatividade da sociedade é comprometida, as perspectivas colocadas nos processos são limitadas e o processo como todo fica tendencioso.

Espaço Cívico é definido como o conjunto de condições legal, institucional, de práticas e de políticas necessárias para que atores não governamentais acessem dados e informações, expressem-se, associem-se, organizem-se e participem da vida pública (OCDE).

Participação na legislação brasileira

Constituição Federal

A participação da sociedade aparece em diversos momentos na Constituição Federal, às vezes, de forma geral; em outras, de forma específica para uma política, como mostram os exemplos, a seguir.

Art. 187. A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.

Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais.

Parágrafo único. O Estado exercerá a função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação dessas políticas.

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

[…]

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

[…]

III – participação da comunidade.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

[…]

II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais.

• • • 1° O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios:

[…]

X – democratização dos processos decisórios com participação e controle social;

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Lei 13.460 de 2017

Essa Lei dispõe sobre “participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública” e determina que é direito de todo usuário participar, acompanhar e avaliar os serviços públicos. Para tanto, cria obrigações de informações a serem prestadas aos usuários, garante o direito de manifestação para a administração pública e estabelece o dever de criação de conselhos de usuários para os serviços.

Legislações específicas

Os diferentes campos de políticas públicas têm normas. A educação tem legislação que estabelece a criação do Conselho Nacional de Educação e dos conselhos locais; lei específica detalha a participação social no SUS; outra norma determina o funcionamento do Conselho Nacional de Meio Ambiente; e o Conselho de Transparência e Combate à Corrupção, também, tem normativo próprio. Agentes públicos de cada área devem buscar conhecer as obrigações de transparência apropriadas.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, está previsto o “incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos” (Art. 48, parágrafo único, I).

Legislação e espaço cívico

Vale lembrar a importância do espaço cívico para o funcionamento da participação. A própria constituição traz diversas garantias nesse sentido: direito de expressão, de associação, de não receber tratamento discriminatório ou de não haver censura. Além dessa, outras normas reforçam o tema, inclusive, a recepção de tratados internacionais sobre direitos humanos.

Limites para a participação

Embora, em regra, seja desejável a participação das partes interessadas, de forma abrangente, na maioria das discussões, com o maior nível de engajamento possível; nem sempre isso é possível ou é o melhor caminho.

A participação em grande escala requer maior planejamento e pode gerar custos. Como exploraremos mais adiante, a tecnologia pode contribuir para ampliar a participação e vencer barreiras geográficas. Por outro lado, contar apenas com tecnologias pode deixar sem voz aqueles que não tem acesso a ela. É preciso considerar as partes mais interessadas nos temas das reformas e criar oportunidades para que elas participem. Alguns grupos podem demandar atenção especial ou maior proatividade do governo, como: idosos e pessoas com deficiência, povos isolados e outros.

Além disso, algumas discussões podem requerer um nível de especialização dos atores. Aceitação de uma nova medicação no mercado, por exemplo, deve ser feita por profissionais com a capacidade técnica para fazer a avaliação.