Unidade 1 – Transparência

Transparência

Entender o princípio da transparência em governo aberto.

Considerações iniciais

Este princípio consiste no direito dos diferentes atores da sociedade de obter informações do governo. Baseia-se na ideia de que informações públicas são geradas por recursos públicos e, portanto, são bens de todos. Também, reflete o dever dos governos de prover, ativamente, informações de grande interesse público, o que reduz o tempo e a burocracia para acessá-las.

Transparência é fundamental para criar uma cultura de governo aberto porque promove a simetria de informações para garantir uma boa participação social e fortalece a integridade e a responsabilização dos agentes públicos.

O acesso a informações é considerado um direito fundamental, pelas Nações Unidas, por possibilitar o alcance de outros direitos. Assegurar a obtenção de informações junto ao Estado, ao cidadão, é garantir que ele saiba como exercer seus direitos.

A transparência também pode ocorrer por uma imposição do Estado sobre atores não governamentais. Exemplo disso é quando uma agência reguladora cria obrigações de transparência para aqueles que ela regula.

Na prática, a transparência se manifesta de diversas maneiras na gestão pública: algumas informações chegam à sociedade por iniciativa do Estado; e outras, por demanda do cidadão.

Vejamos as principais formas de transparência:

Transparência ativa

Refere-se às ações do Estado para prover informações sem que haja um pedido por uma parte interessada. Pode ocorrer, proativamente, por iniciativa do governo ou por imposição normativa. A transparência ativa tem papel importante nas ações do Estado; primeiro, porque evita sobrecarga de demandas de informação aos agentes públicos, que disponibilizam aquelas de maior demanda pela sociedade. Segundo, porque essa transparência pode ser usada para estimular comportamentos, com mais responsabilidade dos agentes públicos e melhor tomada de decisão dos cidadãos.

Por fim, como dito, isso pode facilitar o acesso de cidadãos a serviços e a direitos. A seguir, apresentamos algumas formas de transparência ativa que merecem destaque.

Transparência orçamentária-financeira

Exigida na norma da maioria dos países, inclusive no Brasil, é um elemento fundamental para a credibilidade internacional do país, quando busca investimentos estrangeiros, além de ser fator crítico para a população acompanhar a execução de políticas. O Portal da Transparência do Governo Federal é um exemplo dessa iniciativa.

Transparência dirigida ou direcionada (Targeted transparency)

São as iniciativas de transparência ativa que visam alcançar um resultado específico e contribuir com uma política. Tais iniciativas podem direcionar comportamentos de forma positiva e, portanto, podem ser combinadas com ações que os incentivam. Apresentar beneficiários de políticas, por exemplo, ajuda a inibir fraudes; determinar obrigações acerca de informações nutricionais para a indústria alimentícia e leva os consumidores a tomarem decisões mais conscientes, em relação à saúde.

Perguntas frequentes

É importante porque, ao mesmo tempo, reduz a pressão nos canais de comunicação dos órgãos e facilita o acesso ao cidadão às informações.

Novas tecnologias como os chatbots oferecem a respostas às dúvidas dos cidadãos, de maneira dinâmica e em diferentes plataformas.

Transparência de processos

Permite que a sociedade acompanhe o andamento de trâmites. É útil, especialmente, quando a administração exige muito tempo para concluí-los, como nos casos dos processos judiciais. Com o auxílio de tecnologia, é possível fazer a informação chegar até o interessado e prover dados gerados, sem a necessidade de recursos humanos.

Dados abertos

São uma forma de transparência ativa, na qual o Estado fornece dados, em formato digital aberto e livre; ou seja, que podem ser acessados por softwares não proprietários e usados sem barreira jurídicas. Dessa maneira, ajudam pesquisadores e desenvolvedores a utilizarem esse insumo de formas para além dos objetivos para os quais foram coletados, inicialmente, gerarem pesquisas científicas, aplicativos e outras possibilidades. Esse assunto será mais explorado, mais adiante.

Transparência passiva

Refere-se às ações do Estado para prover informações quando demandado pela sociedade, ou seja, a obrigação dos governos de apresentarem as informações solicitadas por cidadãos e organizações. Esta é considerada direito humano pelas Nações Unidas — e constitucional no Brasil — e garante dados e informações como bem público.

Sem transparência passiva, apenas o Estado escolhe o que publicar, o que dá margem para esconder informações que podem prejudicar a imagem de autoridades públicas ou ocultar atos imorais ou ilícitos. Ademais, a informação, como porta de entrada para acessar outros direitos, ficaria limitada àquelas oferecidas pelos governos, e exclui aqueles que precisam acessar outros benefícios, serviços etc.

Para seu funcionamento, é preciso não apenas a regulamentação, mas também o estabelecimento de processos e prazos que garantem esse acesso. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (LAI) foi definida pela Lei 12.527, de 2011.

Alguns tipos de comunicação pública podem participar de uma estratégia de transparência ativa. Por exemplo, as ações voltadas para informar cidadãos a respeito de serviços ou forma de acessar políticas, para desmentir notícias falsas (fake news) em circulação ou comunicar jurisdicionados acerca de novas obrigações legais.

Transparência na legislação brasileira

Constituição Federal

A transparência está marcada na Constituição Federal, tanto na forma passiva, quanto ativa. Diz o Artigo 5°, que dispõe sobre os direitos individuais:

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Em outras palavras, o direito de saber ou direito de acesso à informação — mesmo que de interesse particular — é um direito constitucional, dado a todos, que precisa ser cumprido dentro de um prazo. Note-se, também, que a norma cria limite para o acesso, como será detalhado mais adiante. A Constituição Federal também traz a publicidade como um princípio constitucional, destacado no Artigo 37:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência…”

Na prática, a publicidade apontada na Constituição ganhou, muitas vezes, um caráter formal, que dificulta o acesso da sociedade, seja em função dos meios utilizados, da linguagem ou de outras barreiras que limitam o seu conhecimento. Por essa razão, é comum se diferenciar os termos “publicidade” de “transparência”, entendendo que, no segundo, há a preocupação não apenas de deixar a informação pública, mas também acessível e inteligível para os cidadãos.

Esse é um ponto importante, pois somente a informação compreendida e utilizada pela sociedade permitirá o seu maior envolvimento e proverá os benefícios de governo aberto mencionados anteriormente.

Lei de Acesso à informação

Lei 12.527, de 2011 – em maio de 2012, entrou em vigor uma lei que regulamenta o funcionamento da norma constitucional que garante o acesso à informação. A LAI, como é popularmente conhecida, determinou regras, prazos e processos para obtenção de informações junto ao governo federal e estabeleceu a obrigatoriedade para os demais poderes definirem suas regras específicas.

A norma cobre todos os poderes e todos os níveis da federação; a administração direta e indireta; e inclui, ainda, entidades privadas, sem fins lucrativos, que recebem recursos públicos.

Destacam-se alguns pontos fundamentais da LAI:

• Acesso à informação, como regra; e o sigilo, como exceção — só poderão ser negadas as informações que são protegidas por algum outro
  instrumento legal (Art. 3°, I).
• Não é necessário motivar o pedido — o governo não pode exigir as razões pela qual o solicitante requer a informação como condição para entregá-la (Art. 10 §3°).
• O fornecimento da informação é gratuito — podem ser cobrados apenas os valores referentes às cópias de documentos, quando a informação for solicitada em formato não digital.
• A informação prontamente disponível deve ser entregue de imediato — do contrário, o órgão ou entidade tem até 20 dias para responder ao pedido, prorrogável por mais 10 dias, mediante justificativa expressa e citação legal.
• O interessado pode interpor recurso contra a decisão — governos devem estabelecer procedimentos que garantam esse direito; também, é assegurado, ao solicitante, o direito de ser informado acerca do andamento de seu pedido.

No âmbito do Governo Federal, são previstas quatro instâncias recursais para o cidadão:

1. A autoridade diretamente superior a quem proferiu a decisão.
2. A autoridade máxima do órgão.
3. A Controladoria-Geral da União.
4. A Comissão Mista de Reavaliação de Informações.

A Lei entende dados como informação

A LAI caracteriza informação como “dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato”.

Assim, a solicitação de cópias de bases de dados também está sob a égide da norma. Mais ainda, prevê o direito de obter informação: primária, íntegra, autêntica e atualizada (Art. 7°); a obrigação de “possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários” e de “possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina” (art. 8°).

A informação deve ser ofertada, de forma clara, e em linguagem de fácil compreensão (Art. 5°); assim, cabe à administração pública atentar à forma e à linguagem como apresentará a informação.
A LAI assegura o acesso de duas maneiras:

• pela criação de serviço de informações ao cidadão (SICs), nos órgãos e entidades do poder público;
• pela realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação.

Não pode ser negado acesso a informações necessárias à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais; é vedada, inclusive, a restrição de acesso a informações ou a documentos que versem a respeito de condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas.

A LAI traz, ainda, obrigações de transparência ativa (Art. 8°, § 1°):

• • • registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
    • registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
    • registros das despesas;
    • informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
    • dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades;
    • respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

A essas obrigações são adicionadas outras, pela norma regulamentadora, o Decreto 7.724, de 2012, no âmbito do Governo Federal:

• principais cargos e seus ocupantes;
• programas, projetos, ações, obras e atividades, com indicação da unidade responsável, principais metas e resultados e, quando existentes, indicadores de resultado e
impacto;
• repasses ou transferências de recursos financeiros;
• execução orçamentária e financeira detalhada;
• licitações realizadas e em andamento, com editais, anexos e resultados, além de contratos firmados e notas de empenho emitidas;
• remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluídos os auxílios, as ajudas de custo, os jetons e outras vantagens pecuniárias, além de proventos de aposentadoria e de pensões daqueles servidores e empregados públicos que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme estabelecido em ato do Ministro de Estado da Economia (redação dada pelo Decreto n° 9.690, de 2019);
• contato da autoridade de monitoramento, designada nos termos do art. 40, da Lei n° 12.527, de 2011 , e telefone e correio eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão
(SIC; )e (redação dada pelo Decreto n° 8.408, de 2015);
• programas financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador — FAT (incluído pelo Decreto n° 8.408, de 2015).

Veja mais acerca da LAI em www.informacao.gov.br  

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e Lei Complementar 131 de 2009

A LRF foi uma das normas pioneiras em estabelecer obrigações de transparência e em gerar mais clareza a respeito da saúde financeira dos entes federativos. Em sua versão original, publicada no ano 2000, trazia um foco em relatórios financeiros de caráter bastante técnico. Porém, com a edição da LC 131, os entes federativos ficaram obrigados a publicar “informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira”, detalhadas da seguinte maneira (LRF Art. 48-A):

Quanto às despesa

Todos os atos praticados pelas unidades gestoras, no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado.

Quanto à receita

O lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Lei de Governo Digital

Lei 14.129 de 2021 —a norma reforça obrigações de transparência e o direito de se solicitar bases de dados de acesso público e concede “permissão irrestrita de uso de bases de dados publicadas em formato aberto”. A lei, também, cria novas obrigações de transparência ativa, com destaque para (Art. 29, § 2°):

• as notas fiscais eletrônicas relativas às compras públicas;
• as informações sobre os servidores e os empregados públicos federais, bem como sobre os militares da União, incluídos nome e detalhamento dos vínculos profissionais e de remuneração;
• as viagens a serviço custeadas pelo Poder ou órgão independente;
• as sanções administrativas aplicadas a pessoas, a empresas, a organizações não governamentais e a servidores públicos;
• os currículos dos ocupantes de cargos de chefia e direção;
• o inventário de bases de dados produzidos ou geridos no âmbito do órgão ou instituição, bem como catálogo de dados abertos disponíveis;
• as concessões de recursos financeiros ou as renúncias de receitas para pessoas físicas ou jurídicas, com vistas ao desenvolvimento político, econômico, social e cultural, incluída a divulgação dos valores recebidos, da contrapartida e dos objetivos a serem alcançados por meio da utilização desses recursos e, no caso das renúncias individualizadas, dos dados dos beneficiários.

Destaca-se, também, o comando do Artigo 32, que determina que “a existência de inconsistências na base de dados não poderá obstar o atendimento da solicitação de abertura.”

Quanto à receita

O lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Outras normas

Diversas legislações trazem provisões específicas a respeito de transparência. A Lei de Diretrizes Orçamentárias, por exemplo, traz comandos acerca de obrigações de publicidade, a serem cumpridas por organizações diversas. Normas diversas, relativas a políticas públicas específicas, frequentemente, pedem a publicação de informações. Por exemplo, foram editadas normas acerca de transparência relativa à Copa do Mundo e às Olimpíadas; e a Lei 10.650 de 2003, já previa acesso a informações a respeito de meio ambiente, antes mesmo da aprovação da LAI.

As obrigações, também, podem ser oriundas de acordos internacionais. Por exemplo, como signatário da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (UNCAC), o Brasil se compromete a promover a transparência da gestão das finanças públicas. A Declaração Universal dos Direitos Humanos traz o direito à informação, no seu Artigo 19.

Limites para a transparência

Como previsto na Legislação, nem todas as informações em posse ou tutela do Estado são de acesso público. A LAI, ao garantir o acesso a informações públicas, não anula outras proteções previstas na legislação. Os principais casos são:

Sigilos previstos em lei

A legislação brasileira prevê diversas proteções a informações, tais como, os sigilos: bancário, fiscal, industrial/empresarial, telefônico/telemático ou decorrente de direito autoral.

Segredo de justiça

Diversos processos judiciais correm em segredo de justiça, conforme o Artigo 189, do Código de Processo Civil (Lei 13.105, de 2015).

Dados pessoais

A própria Lei de Acesso à Informação restringe o acesso a informações pessoais, de forma a garantir o respeito à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais (Art. 31). E a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais — LGPD (Lei 13.709), também, restringe o acesso a dados pessoais, e, em paralelo, cria regras para o tratamento a esses dados.

Entre as regras da LGPD, está a transparência nas relações entre quem fornece o dado e quem o coleta ou utiliza.

Informações classificadas

A LAI prevê, com base na Constituição Federal, que algumas informações são importantes para a segurança da sociedade e do Estado e, portanto, poderão ser classificadas com acesso restrito por 5 anos (classificação reservada); 15 anos (secreta); ou 25 anos (ultrassecreta).

Para que uma informação seja classificada, necessariamente, seu acesso deve atender a um dos seguintes critérios (Art. 23 da LAI):

• • pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
  • prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
  • pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
  • oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
  • prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
  • prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
  • pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
  • comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.

Existem, ainda, casos em que a informação não pode ser fornecida, em função das limitações na capacidade dos governos de provê-las, tais como:

Pedidos de tratamento adicional

São caracterizados por casos em que o solicitante não quer uma informação existente, mas sim que se produza uma nova, a partir das existentes, como por meio de cruzamento de dados para gerar novos indicadores.

Pedidos genéricos

Solicitações demasiadamente amplas podem ser inviáveis para o atendimento. Nesse caso, é preciso tentar instruir o solicitante ou negociar para que haja uma redução do escopo. Pedidos como “todas as comunicações do Brasil com o Chile”, por exemplo, implicam muitos órgãos, canais de comunicação e décadas de relações entre os países para ser atendido.

Pedidos desproporcionais

São aqueles que, pela dimensão do trabalho decorrente do seu atendimento, inviabilizam o trabalho de toda uma unidade do órgão/entidade, por um período que prejudique, significativamente, sua atuação. Nesse caso, a negativa deve esclarecer, ao solicitante, o impacto que causaria e suas razões.